2016關(guān)于中國城市貧困研究調查報告

　　過(guò)去，中國的貧困人口主要集中在農村地區，城市貧困并不是突出問(wèn)題。近年來(lái)，隨著(zhù)農業(yè)人口的快速轉移和城鎮化的快速推進(jìn)，中國城市的低收入群體不斷增加，城市貧困問(wèn)題日益成為影響社會(huì )和諧穩定的重要因素。當前，中國已經(jīng)進(jìn)入城市與農村反貧困并重的新階段。然而，由于缺乏統一的城市貧困標準，在國家層面還難以準確評估全國的城市貧困狀況，也難以制定全國統一的城市反貧困政策。為此，當務(wù)之急是盡快統一當前使用的各種不同標準，并根據新的發(fā)展形勢制定適合的城市貧困標準，以精準識別、治理城市貧困，真正確保到2020年全面建成小康社會(huì )目標的實(shí)現。

　　一、關(guān)于城市貧困標準的研究進(jìn)展

　　城市貧困指發(fā)生在城鎮地區的覆蓋城鎮常住人口而非僅僅城鎮戶(hù)籍居民的貧困。具體來(lái)說(shuō)，城市貧困是指城鎮地區的常住居民個(gè)人或家庭受自身及各種外部因素影響，生活水準無(wú)法達到當地普遍認可的、有尊嚴的最低水平，綜合表現為消費水平及收入水平低，享受到的教育、醫療衛生、營(yíng)養以及用于個(gè)體發(fā)展的各類(lèi)資源少于當地正常水平，極大地限制了他們自身發(fā)展的能力。對城市貧困問(wèn)題的把握，需要有一個(gè)科學(xué)合理的標準進(jìn)行量化，以便于制定有針對性的反貧困措施。目前有關(guān)城市貧困的標準主要有絕對貧困標準、相對貧困標準和組合式貧困標準三類(lèi)(見(jiàn)表1)。

　　一是絕對貧困標準，主要采用實(shí)際收入或消費水平進(jìn)行度量。這種標準無(wú)論如何構造，立足點(diǎn)在于識別滿(mǎn)足個(gè)體生存的狀態(tài)。如世界銀行的1.25美元的日均消費標準(2008年從1美元調整為1.25美元，2011年再次調整為1.92美元，并會(huì )根據購買(mǎi)力平價(jià)PPP不斷調整)，它實(shí)質(zhì)上衡量的是低收入國家的極端貧困狀況。(1)還有一些發(fā)展中國家使用基于每日滿(mǎn)足一定熱量需求的消費標準，或在食品消費的基礎上加入非食品消費指標(如緬甸)。中國的農村貧困線(xiàn)在2011年提高前一直按滿(mǎn)足人均每天攝入2100大卡路里熱量需求進(jìn)行計算。2011年中國官方對外公布的農村貧困線(xiàn)(2300元/人?年)則是一種收入線(xiàn)。綜合來(lái)看，這類(lèi)標準簡(jiǎn)單直觀(guān)，在用于研究發(fā)展中國家存在的極端或赤貧問(wèn)題以及進(jìn)行國際比較時(shí)使用較為方便。但隨著(zhù)一國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，這種極端貧困線(xiàn)將越來(lái)越不適用。另外，Osberg and Xu(2008)也指出，國際貧困線(xiàn)會(huì )因所使用的PPP計算方法不同而有差異，從而導致在國際比較時(shí)，各國的貧困水平變動(dòng)較大。

　　二是相對貧困標準，常常采用一個(gè)社會(huì )中等收入水平的一定比例，如50%，作為衡量貧困的標準。[2]經(jīng)濟合作與發(fā)展組織在1976年提出以一個(gè)國家或地區社會(huì )中位收入或平均收入的50%作為這個(gè)國家或地區的貧困線(xiàn)，用于成員國的貧困狀況對比。目前發(fā)達國家出現絕對貧困的情況極少，主要使用相對貧困線(xiàn)，如英國、日本、美國等。相對貧困標準在實(shí)際應用中也存在一些區別，如美國的貧困線(xiàn)2000年時(shí)為中等收入水平的27%，使用家庭總收入，并隨著(zhù)消費價(jià)格指數調整;歐盟2001年提出的萊肯指標中的金融貧困線(xiàn)設定為國家中等可支配收入水平的60%。[3]相對貧困線(xiàn)會(huì )隨著(zhù)各國消費水平不同而有差異。按相對貧困線(xiàn)測算的貧困人口會(huì )比按絕對貧困線(xiàn)測算的貧困人口多，因為相對貧困線(xiàn)與該經(jīng)濟體的經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展水平相關(guān)，相對靈活。

　　三是組合式標準。由于使用絕對貧困或相對貧困單一標準過(guò)于簡(jiǎn)單，并不能反映貧困中的不平等問(wèn)題，因而出現了一些組合式的衡量貧困的指標，以更全面地反映貧困狀況。如，聯(lián)合國開(kāi)發(fā)計劃署在1990年的《人類(lèi)發(fā)展報告》中開(kāi)始使用HDI來(lái)輔助單一的消費貧困標準，它以人類(lèi)發(fā)展的三個(gè)基本維度來(lái)衡量一國取得的平均成就，這三個(gè)維度分別為預期壽命、教育水準和生活質(zhì)量(1990)。HDI的出發(fā)點(diǎn)在于，通過(guò)促進(jìn)人類(lèi)發(fā)展的途徑，實(shí)現反貧困目的。2010年《人類(lèi)發(fā)展報告》采用了Alkire-Foster方法，發(fā)布了104個(gè)國家和地區的多維貧困指數(聯(lián)合國開(kāi)發(fā)計劃署，2010)。另外，FGT指數和森的家庭貧困指標能夠同時(shí)反映貧困發(fā)生率(incidence)、貧困的深度(intensity)和窮人之間的不平等(inequality)三個(gè)方面，并可分解。[1][2]因此，這種多維貧困指數比單一的絕對貧困標準和相對貧困標準，能更好地兼顧貧困人口中存在的不平等問(wèn)題。但這兩種指數在實(shí)際中應用較少。這種組合式的指標，將一系列能夠量化及反映不平等狀況的因素納入測算，從而實(shí)現對不同經(jīng)濟體的橫向比較�？傮w來(lái)看，不論多么復雜的多維標準，仍以一定的收入或消費貧困線(xiàn)為基礎，但存在主觀(guān)性較強的問(wèn)題。[2]另外，在估算貧困人口規模時(shí)，使用多維貧困指標還存在著(zhù)如何加總的問(wèn)題。

　　目前國內學(xué)界對城市貧困標準的研究，與國際研究的側重點(diǎn)有所不同。中國目前還沒(méi)有統一的城市貧困線(xiàn)，因此國內學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)是如何使城市貧困標準統一，且多數遵從的是一種絕對貧困標準。國家統計局城市社會(huì )經(jīng)濟調查總隊在確定城鎮居民的貧困標準線(xiàn)時(shí)，通常采用恩格爾系數法和維持生活基本需求費用兩種方法。[9]唐鈞(1997)曾提出一種綜合法：首先用生活形態(tài)法來(lái)確定貧困群體，其次用市場(chǎng)菜籃法來(lái)確定生活必需品的清單和貧困線(xiàn)，最后求出收入比例和恩格爾系數作為將來(lái)調整的依據。這種方法從識別貧困群體、根據社會(huì )進(jìn)步調整來(lái)說(shuō)，是可取的。因為它相比熱量需求法，更能接近于貧困群體的生活狀態(tài);但由于作者提出時(shí)間較早，在當時(shí)的國情背景下其計算顯得相對復雜，在調查生活狀態(tài)時(shí)也容易受一些客觀(guān)因素影響，操作起來(lái)比較困難。[10]安曉寧(2012)[11]和邊恕(2014)[12]利用ELES模型(擴展性線(xiàn)性支出模型)方法對中國城鎮貧困進(jìn)行度量，并對最低生活保障標準進(jìn)行調整。但這種方法基于對居民個(gè)體及消費需求的假設，與現實(shí)存在一定差異。童星和劉松濤(2000)利用多元回歸模型來(lái)測定城市居民的最低生活保障線(xiàn)。楊立雄(2010)[13]則認為馬丁法最適合作為最低生活保障標準的計算方法，因為它與最低生活保障目標一致。當然，也有學(xué)者認為，中國目前的低保標準太低，應該按照國際貧困線(xiàn)2美元來(lái)測算中國的城市貧困規模。[14][15]一些學(xué)者還專(zhuān)門(mén)針對單個(gè)城市或地區進(jìn)行了分析[16][17]，這種分析通常是對一些大城市如北京、上海等進(jìn)行抽樣調查，通過(guò)特定分析，能夠得出一些有意義的結論，但它無(wú)法反映全國的總體情況。國內有一些學(xué)者從多維貧困的視角來(lái)分析中國的城市貧困狀況，試圖發(fā)現使用單一標準無(wú)法反映的問(wèn)題。[18][19]但這種方法需要調查的數據較多，況且中國的社會(huì )保障及公共服務(wù)仍處于不斷完善的階段，目前還不具備大面積推廣的條件。

　　二、中國現行城市貧困標準及其存在的問(wèn)題

　　中國現行的國家貧困線(xiàn)是針對農村貧困提出的，這是一種絕對貧困標準。至今為止，中國仍沒(méi)有提出一個(gè)統一的城市貧困標準。從實(shí)際操作的情況來(lái)看，中國的城市最低生活保障標準實(shí)質(zhì)上承擔了城市貧困線(xiàn)的角色;但這種低保標準因存在標準不統一、標準水平低、覆蓋面小等方面的局限，已經(jīng)不能適應現階段中國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的需要。

　　1.目前中國還缺乏統一的城市貧困標準

　　目前，中國城市反貧困的職能分散在諸多部門(mén)，各部門(mén)對城市貧困人口的范圍界定差異較大，標準不一。勞動(dòng)和社會(huì )保障部門(mén)把失業(yè)下崗人員和離退休職工看成貧困人口，工會(huì )系統把“基層單位特困職工”視為貧困人口，民政部門(mén)把最低生活保障對象視為貧困人口，而統計部門(mén)一般把收入分組中的最低收入組的5%確定為貧困人口。[20]這些貧困標準有的只針對特定類(lèi)型人群，而且既有絕對貧困標準，也有相對貧困標準。在實(shí)際操作中，城市最低生活保障受眾面最廣、數據較完整，實(shí)質(zhì)上承擔了城市貧困標準的作用。這也反映出，與農村貧困相比，目前中國對城市貧困問(wèn)題重視不足、缺乏統籌，貧困標準和反貧困措施呈現出部門(mén)化、碎片化的特征。

　　正是這種缺乏統一城市貧困標準問(wèn)題的存在，才出現了國內學(xué)者用多種方法試圖將標準統一的努力。不同學(xué)者從多視角出發(fā)，采用基本生活法、恩格爾系數法、比例法、綜合法、多元回歸法等不同方法，試圖得到一條統一的城市貧困線(xiàn)，或者對現有的城市最低生活保障標準進(jìn)行改進(jìn)，或者直接采用國際上流行的2美元貧困線(xiàn)。而貧困標準的差異，極大地影響了對現階段城市貧困狀況和程度的判斷，進(jìn)而影響城市反貧困措施的制定。

　　2.城市最低生活保障標準存在諸多局限

　　1999年9月國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，要求各地方政府從實(shí)際出發(fā)制定自己的低保標準，從而確保了城市最低生活保障制度在全國的推廣實(shí)施。目前，全國各地基本上是把城市低保標準等同于城市貧困線(xiàn)。用低保標準來(lái)衡量城市貧困的好處是，可以把貧困度量與社會(huì )救助政策結合起來(lái)，并考察政策執行的效果。[21]但是，這種簡(jiǎn)單的類(lèi)推方法并不能從根本上全面解決城市貧困問(wèn)題，它具有諸多方面的局限。

　　(1)各地城市低保標準差異較大。按照現行的制度，城市低保標準往往由各地自行制定，各地方法不統一，標準相差懸殊。特別是，各地的城市低保標準受經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財力和努力程度的影響較大，地區間可比性較差。在經(jīng)濟發(fā)達地區，由于地方財力充裕，城市低保標準通常較高;而在經(jīng)濟落后地區，受制于地方自身的財力，城市低保標準通常較低。我們利用2014年各省的城市低保標準和各省當年人均一般預算公共財政收入做相關(guān)分析，結果顯示二者的相關(guān)系數高達0.846。利用兩組數據的對數值作圖(見(jiàn)圖1)，這種相關(guān)關(guān)系表現更加明顯：人均財政收入較高的省份，其城市低保標準相應也高。根據民政部2015年第四季度數據，最高的上海城市平均低保標準達790元/月，而最低的新疆只有349.23元/月，上海是新疆的2.26倍。從地市和區縣水平來(lái)看，這種差距將更大，二者表現出一種正相關(guān)關(guān)系。2015年第四季度，在全部地市中，最高的廣東深圳城市平均低保標準為800元/月，而最低的四川甘孜藏族自治州只有264.68元/月，前者是后者的3.02倍;在全部區縣(含開(kāi)發(fā)區等)中，最高與最低城市低保標準的差距則達到4.34倍。

　　(2)城市低保覆蓋范圍較小�，F實(shí)中，隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，城市貧困人口類(lèi)型變得日益多樣化，城市低保因功能和性質(zhì)不同，目前還難以全部覆蓋城市貧困人口。城市低保最初主要是針對國有企業(yè)體制改革出現的下崗、失業(yè)人員和“三無(wú)”(無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)法定撫養義務(wù)人)人員。以2002年為例，下崗和失業(yè)人員就占到當年享受城市低保人群的44.2%。再對比2009年和2015年的數據就會(huì )發(fā)現，在城市低保對象中，殘疾人、老年人這樣的'特殊人群，以及靈活就業(yè)人員所占比重不斷增加，女性群體所占比重也有所上升。到2015年第1季度，靈活就業(yè)人員接受低保的比例已經(jīng)超過(guò)登記失業(yè)人群，達到22.66%，占到第一位(見(jiàn)表2)。

　　需要指出的是，雖然近年來(lái)城市低保的覆蓋范圍在不斷擴大，但受城鄉二元戶(hù)籍制度的束縛，城鎮常住的大量農業(yè)轉移人口至今仍沒(méi)有完全納入城市低保范圍。這一部分群體往往收入水平低且不穩定，一旦面臨風(fēng)險或遇到不穩定因素，將表現更為脆弱。目前，已經(jīng)有不少地區在探索按居住地來(lái)推行城市低保措施，如天津2012年下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好人戶(hù)分離家庭最低生活保障待遇審批工作的通知》中規定，最低生活保障制度要堅持居住地與戶(hù)籍地一致的原則，人戶(hù)分離的家庭具備戶(hù)籍登記條件的，應當先在居住地登記常住戶(hù)口，然后申請最低生活保障待遇。青島市也在試行“戶(hù)居分離”，符合條件的外來(lái)人口均可在居住地申請低保。

　　(3)城市低保標準明顯偏低。雖然城市低保標準定位于�；�本，但我們利用城鎮住戶(hù)調查數據中低收入戶(hù)(20%)的可支配收入與低保標準進(jìn)行對比發(fā)現，2010年以來(lái)，低保標準(按年計)連低收入戶(hù)可支配收入的40%都不到(見(jiàn)圖2)。我們進(jìn)一步利用城鎮住房調查數據中5%困難戶(hù)的現金消費支出構成進(jìn)行比對：2012年的數據表明，這一組別居民的最大消費支出，依次是食品(46.8%)、居住(11.9%)和文教娛樂(lè )(9.6%);在居住與醫療保健兩項支出中，這一組別人口的消費比例是最高的，但其文教娛樂(lè )開(kāi)支項卻又是各組別中比例最低的。這表明，最困難戶(hù)家庭只能滿(mǎn)足最基本的消費支出，對于提升自身及子女人力資本水平的支出只能保持在較低的水平，一旦面對生病等重大意外事故，其生活將陷入困境。即便如此，從消費支出水平來(lái)看， 5%最困難戶(hù)可支配收入還是要高于當年的城市低保標準，城市低保標準明顯偏低。

　　3.現有城市低保標準與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展不相適應

　　中國在2010年時(shí)人均GDP已達到4434美元，越過(guò)世界銀行劃分中等偏下與中等偏上收入經(jīng)濟的分界線(xiàn)，跨入了中等偏上收入經(jīng)濟行列。按照世界銀行的劃分標準，中等偏下收入與中等偏上收入經(jīng)濟的分界線(xiàn)，2010年為人均國民總收入(GNI)3975美元，2012年為4086美元。[23][24]根據世界銀行提供的數據，2010年中國人均GNI為4260美元，2012年為5740美元，已經(jīng)穩定進(jìn)入中等偏上收入經(jīng)濟行列。同時(shí)，從城鎮化水平來(lái)看，中國自2012年以常住人口口徑計算的城鎮化率已超過(guò)50%， 2014年則達到54.77%�？梢哉f(shuō)，中國正逐步從農村型社會(huì )向城市型社會(huì )轉變，并向2020年全面建成小康社會(huì )目標邁進(jìn)。在這樣的轉型發(fā)展階段，城市貧困問(wèn)題必須引起高度重視，中國各地廣泛使用的城市低保標準應從�；�本生存向更高的層次提升。

　　四、結 語(yǔ)

　　中國近年來(lái)城市人口自然增長(cháng)保持穩定，城鎮化水平的提升很大程度上是由農業(yè)轉移人口推動(dòng)的。2014年全國農民工總量達2.74億人，其中外出農民工為1.68億人，本地農民工為1.06億人。農業(yè)轉移人口不僅是中國城鎮化的重要推動(dòng)力量，也是中國城市貧困的重要來(lái)源。[25]當然，從減少中國的貧困人口出發(fā)，城鎮化、實(shí)現農村貧困人口的流動(dòng)是正確方向。但隨著(zhù)中國城市貧困人口類(lèi)型或者說(shuō)來(lái)源的多樣化，現在的問(wèn)題是：一方面，城市中存在著(zhù)大量遷移人口，由于各城市、城鄉間的貧困標準不統一、不對接，使得新的城市貧困人口處于未被覆蓋的尷尬境地。另一方面，中國目前仍沒(méi)有制定統一的城市貧困標準，也未開(kāi)展全國城市貧困人口狀況調查，在城市最低生活保障標準偏低且不統一的情況下，對城市貧困的真實(shí)情況反映不準確。

　　根據中國的實(shí)際情況，本文認為城市貧困的界定必須以常住人口為對象。目前中國以城市低保為基礎的城市貧困標準偏低、覆蓋不足，已不適應當前中國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的需要，應適當調高標準，從“溫飽”逐漸向“防范”方向調整。2013年家庭住戶(hù)調查數據首次以常住人口為基礎公布數據，這為未來(lái)構建統一的城市貧困標準奠定了良好的基礎。為此，可在2013年的住戶(hù)調查數據基礎上設定全國的城市貧困標準，并積極推進(jìn)與農村貧困線(xiàn)在方法上的統一，從而逐步將城市貧困納入國家扶貧困政策中，統籌解決城鄉貧困問(wèn)題。

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