淺談環(huán)境公益訴訟之適格原告及其爭議論文

　　環(huán)境公益訴訟在我國法律上至今缺乏明文規定，這一開(kāi)放性極強的話(huà)題也成為諸多學(xué)者爭論的對象，尤其是對適格的環(huán)境公益訴訟的起訴主體的爭辯更是激烈。從理論上講，任何個(gè)人、組織和國家機關(guān)都可以依法提起環(huán)境公益訴訟，把任何一部分主體排除在外就等于剝奪了其關(guān)心環(huán)境公益的資格，但基于訴訟經(jīng)濟和訴訟秩序的考慮，有必要對提起環(huán)境公益訴訟的原告資格予以限制，由此引發(fā)了尋求環(huán)境公益訴訟適格原告的爭議。

　　一、檢察機關(guān)的原告主體資格

　　1. 贊同觀(guān)點(diǎn)。幾乎所有的支持環(huán)境公益訴訟的西方國家均允許檢察機關(guān)直接以當事人的身份介入環(huán)境公益訴訟，因此不少學(xué)者認為我國檢察機關(guān)介入環(huán)境公益訴訟的方式應該并只能是以原告的身份直接提起訴訟。理由主要是:

　　1. 1 檢察機關(guān)對行政機關(guān)的監督應該是全面的、多種多樣的。對于我國《行政訴訟法》第10 條規定的“人民檢察院有權對行政訴訟實(shí)行法律監督”應當做全面的理解，這種法律監督不能僅限于事后監督，也應包括訴前、訴中的監督。對侵犯環(huán)境公益無(wú)人、無(wú)力起訴，公民不敢、不愿起訴的，檢察機關(guān)以環(huán)境公益訴訟原告的身份參與到訴訟中來(lái)，可以更好的維護環(huán)境公益。

　　1. 2 檢察機關(guān)是國家公益的代表人。根據我國《檢察院組織法》第四條的規定，“人民檢察院通過(guò)行使檢察權……保護社會(huì )主義的全民所有的產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利”。從法律賦予的職責來(lái)看，它實(shí)際上承擔了維護社會(huì )公益的責任。同時(shí)，檢察機關(guān)具有代表國家對侵害國家公共管理秩序的行為提起刑事公訴的職能。在刑事案件中，檢察機關(guān)也可以代表國家利益提起附帶民事訴訟，如果將這一職責延伸到環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，并不違反法律設置的初衷，且我國《檢察官法》第六條規定的檢察官的職責: 代表國家進(jìn)行公訴，這里并沒(méi)有明確必須是刑事公訴，因此還可以解釋為民事公訴和行政公訴。如“江西省新余市渝水區檢察院訴李某污染水源”一案，檢察官在辯訴中指出，環(huán)境污染是社會(huì )公害，檢察機關(guān)作為法律監督者，代表國家利益，運用公力救濟的方式提起環(huán)境公益訴訟，應視為“有直接利害關(guān)系”，檢方作為原告符合《民訴法》規定。

　　1. 3 檢察機關(guān)較之行政機關(guān)，更加具有超脫性。環(huán)境公益訴訟針對的重要對象是行政行為，無(wú)論由政府，還是政府中的環(huán)境保護部門(mén)作為起訴主體，都存在既當裁判員又當運動(dòng)員的可能，而檢察機關(guān)則更能擺脫部門(mén)利益的局限。

　　2. 質(zhì)疑觀(guān)點(diǎn): 第一是檢察機關(guān)的地位問(wèn)題。

　　2. 1 環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)與檢察機關(guān)的性質(zhì)和職責不相符合。我國的檢察機關(guān)作為司法機關(guān)，主要負刑事公訴之責; 作為法律監督機關(guān)，主要是對其他司法機關(guān)適用法律的行為和行政機關(guān)的執法行為進(jìn)行監督，而且往往是一種事后的司法監督。檢察機關(guān)的確承擔了一定的保護國家利益的角色，但是畢竟這種職能是有限的，我國現行法律并沒(méi)有賦予檢察機關(guān)對個(gè)人、企業(yè)提起公益訴訟的權力。

　　2. 2 據我國憲法和法律的規定，代表環(huán)境公共利益的國家機關(guān)并非檢察機關(guān)�！稇椃ā返�11 條規定: “國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”�！董h(huán)境保護法》第26 - 28 條明確規定國家環(huán)境保護的代表是環(huán)境保護行政主管部門(mén)，資源管理的代表是法律授權的代表國家行使國家所有權的機關(guān)。因而，對于侵害公眾或國家環(huán)境資源權益的行為，環(huán)境保護機關(guān)應當以國家環(huán)境資源所有權代表人的身份提起公益訴訟，這也是其履行環(huán)境保護職責的重要形式之一。

　　2. 3 如果由檢察機關(guān)包攬公益損害時(shí)的保護之責，不僅有越俎代庖之嫌，而且還會(huì )造成權力體系的混亂，一方面可能會(huì )公權力在早期階段過(guò)分干涉私法領(lǐng)域，造成環(huán)境公益訴訟中控辯雙方力量對比的失衡，不符合公平原則; 另一方面也不利于調動(dòng)公眾參與的積極性; 檢察機關(guān)大量提起環(huán)境公益訴訟會(huì )分散其本就有限的人力、物力資源，從而影響其他檢察職能的履行。

　　第二個(gè)問(wèn)題是有不少學(xué)者論證了檢察機關(guān)運用檢察建議督促相關(guān)單位提起環(huán)境公益訴訟，將其作為一種有效的介入方式。但是檢察建議作為缺乏規范性的手段，本身存在很多問(wèn)題，也不具有強制的效力。第三個(gè)問(wèn)題是環(huán)境糾紛解決的專(zhuān)業(yè)性決定了檢察機關(guān)并非提起環(huán)境公益訴訟的最佳主題。環(huán)境糾紛中包含了大量的科技因素，需要采用專(zhuān)門(mén)的證據收集方法和技術(shù)手段，而這正是檢察機關(guān)較環(huán)保部門(mén)相比所欠缺的。

　　3. 學(xué)者建議。有學(xué)者認為，既不能只構建通過(guò)修改訴訟法才能實(shí)現的檢察機關(guān)介入環(huán)境公益訴訟的制度，也不應僅僅以現階段無(wú)法律依據為由拒絕檢察機關(guān)的介入。檢察機關(guān)應作為環(huán)境公益訴訟的原告主體之一，且要對檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟進(jìn)行適當限制，因為獨占的權利便可能會(huì )走向極端。檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，并非基于實(shí)體權利的享有和實(shí)體義務(wù)的承擔，并不是環(huán)境污染與資源破壞的直接受害者，而是由其作為國家和社會(huì )公益代表人的特定身份而由法律特別授予的。故檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中處于準原告的地位，應當進(jìn)行適當的限制和調整。

　　一是范圍限制: 應當合理限定檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的范圍，使其既保護環(huán)境公益，又不超越檢察職能。檢察機關(guān)應主要針對國家利益和社會(huì )公共利益受害的環(huán)境事件提起訴訟，這類(lèi)案件目前主要是涉及國有資產(chǎn)流失的環(huán)境保護案件和環(huán)境犯罪案件。二是處分權限制:檢察機關(guān)一旦提起環(huán)境公益訴訟，不能隨意撤訴，也不能與被告自愿和解，在庭審中也不能適用調解原則，對于檢察機關(guān)提出撤訴與和解的，必須經(jīng)法院批準。三是檢察機關(guān)依然要承擔一定的敗訴責任。在環(huán)境公益訴訟中，被告方在勝訴后或其合法權益受到檢察機關(guān)侵害后，有就其損失申請國家賠償的權利，檢察機關(guān)雖不能承擔案件本身敗訴的法律后果，但如果存在檢察機關(guān)濫用訴權，惡意訴訟，損害被害人合法權益的情況下，要承擔國家賠償責任。四是方式的多樣化。四是參與環(huán)境公益訴訟的方式調整: 西方的檢察機關(guān)被視為國家的“公訴人”，而我國的檢察機關(guān)在承擔公訴職能的同時(shí)還是法律監督機關(guān)。就介入方式而言，美國主要就是直接起訴，而中國的介入方式可以多種多樣，以當事人的身份直接起訴與抗訴、刑事附帶民事訴訟、支持起訴等均可作為介入環(huán)境訴訟的方式。

　　二、環(huán)境NGO 的原告主體資格

　　1. 贊同觀(guān)點(diǎn)。09 年7 月6 日，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )以公益訴訟人身份，狀告江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權糾紛一案被江蘇省無(wú)錫市中級人民法院受理，此案為我國環(huán)保NGO 公益訴訟“破冰”第一案。環(huán)境NGO 作為環(huán)境公益訴訟原告資格的優(yōu)越性在理論和實(shí)踐中展現開(kāi)來(lái): 一是環(huán)保NGO 因其非官方性和獨立性特征，當政府不作為或不依法履行職責損害了環(huán)境公共利益時(shí)，由行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟在理論上和實(shí)踐中行不通，環(huán)保NGO 更適合在此情況下作為原告提起環(huán)境公益訴訟。二是與檢察機關(guān)相比，盡管在環(huán)保實(shí)踐中檢察機關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟的案例可謂不少，但在理論上，學(xué)者們對檢察機關(guān)能否作為環(huán)境公益訴訟的原告還存在諸多爭議，而對環(huán)保NGO 的原告資格是一致認同的。三是彌補個(gè)人進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的不足。環(huán)境私益訴訟面臨訴訟證據取證困難和專(zhuān)業(yè)技術(shù)鑒定困難這兩個(gè)訴訟瓶頸。而環(huán)保NGO 是以環(huán)境保護為宗旨的非政府組織，1、環(huán)保NGO 關(guān)心社會(huì )公益，志愿加入環(huán)保NGO 的成員對環(huán)境事業(yè)具有強烈使命感，愿為伸張環(huán)境正義鍥而不舍。2、環(huán)保NGO 的很多成員具有環(huán)境科學(xué)和法律方面的知識和技術(shù)，還可通過(guò)與政府、企業(yè)等溝通、協(xié)作獲取更多資源，扭轉信息不對稱(chēng)的劣勢。3、公益訴訟的著(zhù)眼點(diǎn)在“維護公益”，環(huán)保NGO 的宗旨就是保護環(huán)境，維護環(huán)境公共利益，性質(zhì)相符。

　　2. 質(zhì)疑觀(guān)點(diǎn)。雖然前述的環(huán)保NGO 提起的環(huán)境公益訴訟已經(jīng)成功立案，但是，環(huán)保NGO 環(huán)境公益訴訟仍然面臨許多障礙: 第一個(gè)問(wèn)題是不具有原告資格。傳統的訴權理論認為，實(shí)體法沒(méi)有明確賦予的權益，在訴訟法上就無(wú)法為其設立救濟的訴權。按照這一理論，環(huán)保NGO 要成為原告必須享有一定的環(huán)境實(shí)體權利，這個(gè)權利被學(xué)者們稱(chēng)為環(huán)境權，當自己的這一權利受侵害或威脅時(shí)即可獲得訴權，成為適格的原告。而環(huán)境權在我國尚處于理論研究之中，而且其關(guān)注的對象僅是個(gè)體公民或部分群體受損的利益，救濟的權益主要是私益，不符合環(huán)境公益訴訟對“公益”關(guān)注的要求。我國《民事訴訟法》雖然規定社會(huì )團體可以支持受損害的單位或個(gè)人起訴，但對環(huán)境團體能否代表其成員起訴，法律存在欠缺。第二個(gè)問(wèn)題就是現階段我國公益組織的發(fā)達程度。從環(huán)保NGO 的設立來(lái)看，由政府發(fā)起成立的環(huán)保民間組織占絕大多數，本應作為環(huán)保NGO 中堅力量的草根環(huán)保組織數量極其有限，且都依附于政府，本身還沒(méi)有取得完全的獨立地位。這些公益組織更多的是用于協(xié)調政府與公眾的關(guān)系，往往沒(méi)有訴訟主體資格。因此，在當前我國環(huán)保公益體制并不健全的情況下，僅僅依靠民眾的自覺(jué)性與環(huán)保意識、法律意識來(lái)推動(dòng)公益訴是遠遠不夠的。

　　3. 學(xué)者建議。在歐洲，環(huán)保團體是提起環(huán)境公益訴訟的核心力量，允許符合一定標準的環(huán)保團體提起環(huán)境公益訴訟，這些標準主要是一些限制性條件: 被政府認可、成立有一定年限、有法律人格、所提起的案件與其組織目標相關(guān)、有良好的信用和以往表現等。對此我國可以結合國內環(huán)保團體的發(fā)展狀況，采取國家認可的方式，賦予少數經(jīng)過(guò)注冊，成立已有一定年限，有一定活動(dòng)范圍、人員和資源的非營(yíng)利性環(huán)保組織以環(huán)境公益訴權，在環(huán)保組織普遍發(fā)展得更為完善后，再將起訴權放寬。

　　三、環(huán)境行政機關(guān)的原告主體資格

　　根據《憲法》第11 條和《環(huán)境保護法》第26 - 28 條的規定，環(huán)境行政機關(guān)代表國家行使日常的環(huán)境監管權，對違反法律法規，破壞環(huán)境資源的行為進(jìn)行監督檢查，并行使相應的行政處罰權�！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第90 條進(jìn)一步規定，破壞海洋環(huán)境并“給國家造成損失的”，由有關(guān)部門(mén)“代表國家對責任者提出損害賠償要求”，其他資源管理部門(mén)如土地、森林、草原、水資源等行政主管部門(mén)也可以國家自然資源所有權代表人的身份，對破壞自然資源者提起環(huán)境公益訴訟。

　　由此不難看出環(huán)境保護部門(mén)也是國家利益和公共利益的代表者之一。因此，有學(xué)者建議應當賦予環(huán)境行政機關(guān)環(huán)境公益訴訟權，作為原告對侵害公眾或國家環(huán)境資源權益的行為提起環(huán)境公益訴訟，以維護公共的環(huán)境利益。但是，( 1) 環(huán)保行政部門(mén)一般都隸屬于地方政府，很難不受政府干預。我國目前很多地方環(huán)境污染得不到有效遏制，很大程度上是由于當地政府片面追求經(jīng)濟效益引起的。( 2) 大部分的環(huán)境專(zhuān)業(yè)鑒定和檢測機構均隸屬于環(huán)境行政部門(mén)，在環(huán)境公益訴訟中，他們本身可能是當事人，對于他們做出的結論，法院應當如何審查和認定也是建構環(huán)境公益訴訟制度需要解決的`現實(shí)問(wèn)題。

　　四、公民個(gè)人的原告主體資格

　　就個(gè)人而言，只要是年滿(mǎn)18 周歲有完全行為能力的我國公民應該都可以依法提起環(huán)境公益訴訟，這是學(xué)界通行的觀(guān)點(diǎn)。但是公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟存在很多障礙難以克服:

　　在環(huán)境公益訴訟當中，當事人雙方的地位和力量是極不平衡的。其一，是法律與鑒定技術(shù)明顯失衡。環(huán)境污染和損害往往需要專(zhuān)業(yè)的技術(shù)和裝備才能進(jìn)行檢測、鑒定和舉證，普通公民很少具備這樣的舉證和鑒定的訴訟能力; 其二，公平與經(jīng)濟利益明顯失衡。環(huán)境公益訴訟的訴訟主體和利益對象具有不確定性。這就有可能產(chǎn)生訴訟中的“搭便車(chē)”現象，個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟不僅要付出金錢(qián)和精力，甚至還要承擔敗訴的風(fēng)險，而一旦贏(yíng)得訴訟，本人又并非唯一的受益主體，個(gè)人就會(huì )因此缺乏提起環(huán)境公益訴訟的動(dòng)力，如果大家都不愿提起環(huán)境公益訴訟，那么環(huán)境公益又該怎么樣維護? 由誰(shuí)維護? 其三，訴訟費用負擔沉重。由于環(huán)境問(wèn)題的潛在性、長(cháng)期性使得損害難以計算，環(huán)境的整體性、關(guān)聯(lián)性使得損害的數額如果能計算也是龐大的。原告提起訴訟要預先交納訴訟費，敗訴還要全部承擔訴訟費，負擔沉重，一定程度上阻礙著(zhù)公益訴訟的推進(jìn)。

　　五、自然物種的原告資格

　　自然物種訴訟作為環(huán)境公益訴訟的一種表現形式，比其他公益訴訟更難獲得人們的認可，因為“人類(lèi)中心主義”法律觀(guān)影響已經(jīng)根深蒂固。但是隨著(zhù)環(huán)境倫理觀(guān)和現代法理學(xué)的發(fā)展，有關(guān)自然權利及其法律化的討論己日益深化，并且在一些國家開(kāi)始了自然物種訴訟的實(shí)踐。意大利、美國、挪威、德國、菲律賓等國于20 世紀60 年代后紛紛制定了《動(dòng)物福利法》; 印度也在法律中規定了動(dòng)物的訴訟權利。日本通過(guò)一個(gè)行政公益訴訟判例承認了野生鳥(niǎo)類(lèi)的訴訟資格。我國在這方面也有所突破，北京大學(xué)法學(xué)院幾位教授和學(xué)生因為松花江污染提起的以自然物( 鱘鰉魚(yú)、松花江、太陽(yáng)島) 作為共同原告的訴訟，也成為國內第一起以自然物作為共同原告的環(huán)境民事公益訴訟。

　　1. 自然物種訴訟的理論基石: 蔡守秋教授認為，承認自然體的權利，對于保護環(huán)境資源、實(shí)現人與自然的和諧共處有積極意義，法律可以從只保護人的權利向同時(shí)保護人和自然的權利發(fā)展。高利紅教授也傾向于承認動(dòng)物的法律權利。她認為，法律是人類(lèi)理性的一種表達形式，當我們認識到人與動(dòng)物都是更大的整體的組成部分，法律完全可以重新約定動(dòng)物的法律地位，賦予動(dòng)物法律權利，這種約定不是僅僅出于人類(lèi)自身狹隘的私利，而是出于人與動(dòng)物之間的聯(lián)系�！胺N際公平”和“自然物種權利”的討論必然要反映在對訴訟法的沖擊上，即是否考慮其他生命體對其所享有的權利而具有訴訟資格以及如何實(shí)現他們的訴權等。對于這個(gè)問(wèn)題，雖然根據現行的訴訟法理論和規定，承認其他物種的訴訟資格還有些困難。但人類(lèi)權利發(fā)展的歷史也表明，權利體系是不斷充實(shí)完善的。在當今社會(huì )，生態(tài)主義、環(huán)境公平和可持續發(fā)展已得到廣泛認同，在福利國家邁向環(huán)境國家的過(guò)程中，自然的權利主體地位的承認也成為可能。所以，雖然由于自然權利理論的不嚴謹性而遭到很多批評，但自然的價(jià)值仍得到廣泛的贊同。

　　2. 國外實(shí)踐: 從20 世紀70 年代起，美國就有以動(dòng)植物為當事人提起訴訟的記載。自然物種訴訟要獲得法院的承認，需有兩個(gè)條件: 一是法律對動(dòng)植物的法律地位有明確的規定; 二是被告對自然物種的當事人地位不產(chǎn)生異議并同意人類(lèi)作為原告，而人類(lèi)原告提起的是公民訴訟�？傮w看來(lái)，即使在美國，由于人類(lèi)中心主義法律觀(guān)的影響，自然權利理論也還未成為司法判決的主流法理依據，美國的自然權利訴訟仍處在探索和相持階段。

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