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市編辦對鄉鎮事業(yè)單位改革的調查與思考
鄉鎮事業(yè)單位存在的主要問(wèn)題
湖南省衡陽(yáng)市是一個(gè)農業(yè)大市，轄186個(gè)鄉鎮，人口713萬(wàn)。隨著(zhù)農村改革的不斷深入，農村形勢的不斷變化，鄉鎮站所存在的一些矛盾和問(wèn)題也逐步凸現出來(lái)。主要表現在：
一是機構偏散，規模偏小。大多數鄉鎮事業(yè)單位仍按照上下對口設置，且這些站所規模普遍偏小，部分事業(yè)站所核定編制僅2――3名，有的站所甚至只有1人。由于機構偏散，規模偏小，職能單一，致使人力、財力資源分散，無(wú)法形成服務(wù)“三農”的合力。
二是政事不分，職能偏離。主要表現在：履行經(jīng)營(yíng)性職能多，履行公益性職能少。履行行政性職能多，履行公益性職能少。主要精力從事鄉鎮中心工作，無(wú)暇顧及本職工作。
三是超編較多，包袱較重。特別是全額撥款事業(yè)單位和交通比較便利、經(jīng)濟比較發(fā)達的鄉鎮超編最為嚴重。人員結構極不合理，主要表現在年齡偏大，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員偏少。事業(yè)單位職工的工資和養老保險、醫療保險、失業(yè)保險等福利待遇得不到落實(shí)，影響了基層政權的效能和穩定。
四是待遇偏低，差別較大。大部分站所工資沒(méi)有保障。于部職工基本上沒(méi)有入社保、醫保，退休后更缺保障。此外，各站所間無(wú)論是橫向相比還是縱向相比，待遇差距懸殊，許多干部職工牢騷多，意見(jiàn)大。
五是體制不順，發(fā)展不快。鄉鎮財政緊張，好的站所鄉鎮、市直都想管，差的站所鄉鎮、市直都不愿管，事業(yè)單位的管理處于失控狀態(tài)。事業(yè)投入嚴重不足，農村基礎設施嚴重老化。
改革的幾點(diǎn)建議
第一，在機構設置上，要堅持能合則合的原則，整合職能，精簡(jiǎn)機構。一是“分筋骨”。首先要合理界定鄉鎮事業(yè)單位的屬性，鄉鎮事業(yè)單位只能定性為服務(wù)“三農”的公益性質(zhì)。在此基礎上，對附在鄉鎮事業(yè)單位的行政執法職能，應及時(shí)歸位，并入鄉鎮內設機關(guān)或縣直相關(guān)部門(mén)，徹底改變政事不分的現象。二是“強本源”。對公益性職能，應將職能相近、工作性質(zhì)相似的站所合并到一塊，盡可能地減少機構個(gè)數，擴大站所規模。同時(shí)要在經(jīng)費上給予保障，在管理上予以規范，以?xún)?yōu)化其服務(wù)職能，提高其服務(wù)水平。三是“增活力”。對經(jīng)營(yíng)性職能，一律進(jìn)入市場(chǎng)，轉為企業(yè)，實(shí)行市場(chǎng)化運作，企業(yè)化管理，引導其創(chuàng )辦農業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)的經(jīng)濟實(shí)體，為農業(yè)生產(chǎn)和農民服務(wù)。同時(shí)，引導其打破單位界限，實(shí)行優(yōu)化組合，以服務(wù)促發(fā)展。政府可以設立農村農業(yè)發(fā)展基金，以貸款的形式扶持哪些農村農業(yè)急需要提供而又有一定經(jīng)營(yíng)前景的農業(yè)科技項目。
第二，在編制核定上，要堅持能減則減的原則，因事設崗，合理定編。將鄉鎮站所的編制統一定為全額撥款的事業(yè)編制，并在今后實(shí)行更加嚴格的編制管理制度，防止編制、人員反彈。
第三，在管理體制上，要堅持能放則放的原則，條塊管理，以塊為主。將管理模式由原來(lái)“條塊管理，以條為主”轉變?yōu)椤皸l塊管理，以塊為主”，除已明確規定實(shí)行垂直管理的外，凡能下放的，人、財、物、事四權全部下放給鄉鎮管理，上級業(yè)務(wù)部門(mén)只負責對下放到鄉鎮的站所進(jìn)行業(yè)務(wù)指導、行業(yè)管理和監督檢查，努力完善鄉鎮的整體功能。
第四，在經(jīng)費撥付上，要堅持能統則統的原則，統一標準，財政撥付。在鄉鎮站所人員大量精簡(jiǎn)后，將其納入財政全額撥款范圍，并由市財政統一標準發(fā)放；將其事業(yè)經(jīng)費統一列入鄉鎮綜合財政預算管理；同時(shí)統一辦理好站所人員（包括分流人員）的養老及醫療保險。
第五，在人員分流上，要堅持能分則分的原則，分類(lèi)指導，有序分流。實(shí)行分類(lèi)分流，經(jīng)營(yíng)性服務(wù)全部改制為企業(yè)，并一次性轉制脫鉤。把“退”作為在鄉鎮站所落聘人員分流的主渠道，適當放寬提前退養年限，適當降低病退條件，適當給予優(yōu)惠退職政策，使一大批年齡偏大的落聘者能夠比較自愿地選擇病退、提前退養、退職等屬于政策性的分流去向。此外，充實(shí)到教師隊伍、自謀出路、離崗接受培訓、領(lǐng)辦和創(chuàng )辦企業(yè)等等，也是分流的可行辦法。
在人員分流工作中，要變下崗人員一次性打發(fā)為保留一定工資發(fā)放年限，緩解一定的財政壓力。這種溫和消腫的方式，直接的經(jīng)濟效益不會(huì )很明顯，但可以保證鄉鎮站所機構改革工作順利推進(jìn)，保持社會(huì )的穩定，其長(cháng)遠效益不可估量。要加快建立社會(huì )保障機制，為精簡(jiǎn)下崗和轉企人員解決后顧之憂(yōu)。
鄉鎮事業(yè)單位機構改革中需要解決的幾個(gè)問(wèn)題
第一，改革中的成本誰(shuí)負擔的問(wèn)題。鄉鎮事業(yè)單位機構改革人員分流數量多，經(jīng)濟補償金額大，而縣鄉財政普遍都比較困難。在當前情況下，要縣、鄉兩級拿出足夠的安置費用不現實(shí)。
第二，機構綜合設置與相關(guān)法律的矛盾。一是行業(yè)法律、法規的限制及經(jīng)費來(lái)源渠道不一致，機構綜合設置難度較大。如《林業(yè)法》明確規定各鄉鎮必須單獨設林業(yè)站。二是有些機構綜合設置后，但職能定位不明確，導致工作協(xié)調難，如農業(yè)科技服務(wù)中心。
第三，管理權限難以下放的問(wèn)題。除國家法律、法規明確規定外，原則上鄉鎮站所都應下放鄉鎮管理，做到權責利一致，人財物統一。但有些部門(mén)出于自身利益考慮，不愿下放管理權限。另一方面，鄉鎮政府對那些創(chuàng )收能力不足或無(wú)收費項目的站所，因自身債務(wù)包袱過(guò)重和自身財力局限無(wú)力接收也不愿接收。
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