關(guān)于旅游管理體制改革的調研報告

　　按照國家旅游局的工作部署，圍繞旅游資源一體化和地方旅游管理體制改革這一重大課題，政策法規司派調研小組赴浙江、廣東兩省進(jìn)行了實(shí)地調查。

　　一、旅游資源一體化是地方為促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展

　　在總結實(shí)踐經(jīng)驗基礎上出現的一種統籌旅游資源保護與開(kāi)發(fā)的體制創(chuàng )新風(fēng)景名勝區、文物古跡、宗教場(chǎng)所以及園林、文化等資源都是發(fā)展旅游業(yè)的重要依托。但由于傳統管理體制導致了部門(mén)分割的局面，特別是各自管理的出發(fā)點(diǎn)不同。在實(shí)踐中形成了“資源優(yōu)勢與產(chǎn)品優(yōu)勢不對稱(chēng)，產(chǎn)品優(yōu)勢與經(jīng)濟優(yōu)勢不對稱(chēng)，管理職能與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不對稱(chēng)”的情況。為此，早在1998年各地就開(kāi)始了旅游資源一體化的探索。從各地的實(shí)踐來(lái)看，目前旅游資源一體化具有如下幾個(gè)特點(diǎn)：

　　1.本質(zhì)上是對旅游資源行政管理權限的重新整合。從調研的實(shí)際情況來(lái)看，各地推行旅游資源一體化重點(diǎn)是對風(fēng)景名勝區、文物資源管理權限的整合和集中。而這種整合突出體現在對象管理權限的調整。最早是將各級風(fēng)景名勝區納入旅游部門(mén)管理。進(jìn)而出現了將文物保護單位劃歸旅游部門(mén)的現象。如天臺縣早在1997年就依托國家級風(fēng)景名勝區成立了天臺山風(fēng)景旅游區管委會(huì )，由一名縣委副書(shū)記擔任管委會(huì )主任�？h風(fēng)景旅游局局長(cháng)兼任常務(wù)副主任。武義縣還設立了文化旅游局，將文化與旅游二者從體制上更緊密地結合在一起。

　　2.形式上旅游資源一體化的表現不一而足。從浙江的情況來(lái)看。旅游資源一體化主要有三種表現：第一種是相關(guān)管理職能向旅游行政管理部門(mén)集中。第二種是將資源保護機構與旅游行政管理機構合而為一。如桐鄉市于1999年為烏鎮的保護與開(kāi)發(fā)組建了“古鎮保護與旅游開(kāi)發(fā)管理委員會(huì )”作為政府的派出機構，管委會(huì )與市旅游局合而為一，管委會(huì )主任同時(shí)擔任旅游局長(cháng)并兼任烏鎮黨委書(shū)記。第三種是成立跨部門(mén)的機構實(shí)現資源統籌。如富陽(yáng)市專(zhuān)門(mén)設立了運動(dòng)休閑委員會(huì )。由市委副書(shū)記任主任，分管副市長(cháng)任副主任和委員會(huì )辦公室主任，下轄旅游局、體育局、龍門(mén)古鎮、城市品牌推廣部、招商部、項目推進(jìn)部等機構。

　　3.實(shí)踐上在縣市一級得到了發(fā)展。截至2004年9月，浙江全省89個(gè)縣(市、區)設立了旅游局.占總數的98.89/5.其中44個(gè)縣(市)中設立了風(fēng)景旅游局(或文化旅游局)。占縣(市)總數的76%。盡管目前浙江省出現旅游資源一體化向地市一級發(fā)展的趨勢，但還僅表現在嘉興、衢州兩地旅游局分別取得了湘家蕩旅游度假區的主導開(kāi)發(fā)權和爛柯山省級風(fēng)景名勝區的管理開(kāi)發(fā)權，還難以將其歸結為旅游資源一體化。

　　4.客觀(guān)上促進(jìn)了旅游資源的有效利用。從對上述兩省特別是浙江省的調研情況來(lái)看，旅游資源一體化在本質(zhì)上是對現有行政管理職能的適當整合，進(jìn)而形成集資源保護與開(kāi)發(fā)于一體的新型旅游資源管理體制，形成保護與開(kāi)發(fā)的有機統一。盡管多年以來(lái)旅游行業(yè)一直將“生態(tài)和資源保護”作為發(fā)展旅游業(yè)的一項基本方針，但由于缺少相對應的行政管理職能而主導乏力。而相關(guān)的風(fēng)景名勝區、文物古跡等。由于有《風(fēng)景名勝區管理條例》和《文物保護法》等相關(guān)法律法規為基礎，加之實(shí)際管理中職權擴大化的傾向。使旅游開(kāi)發(fā)與保護之間的矛盾在一定程度上人為擴大。正是在這一情勢之下。為了便于自然和文化資源的旅游開(kāi)發(fā)，浙江許多地方設立了“風(fēng)景旅游局”或“文化旅游局”。這種做法使這一外在的矛盾內化為工作的兩手，最大限度地減少了體制對旅游業(yè)發(fā)展的制約。

　　浙江省旅游局根據近十年的發(fā)展實(shí)踐，總結出了“旅游資源一體化管理”的六條積極作用。一是有利于資源整合，實(shí)現旅游資源的優(yōu)化配置。如安吉竹種園的旅游發(fā)展長(cháng)期裹足不前。2003年劃歸縣風(fēng)景旅游局后，雖受非典影響，門(mén)票收入仍高達450萬(wàn)元。比劃歸前翻了一番多;二是有利于資源保護。實(shí)現可持續發(fā)展。如烏鎮推行綜合保護開(kāi)發(fā)后，先后投入1.3億進(jìn)行搶救性保護，使古鎮煥發(fā)出青春;三是有利于接軌市場(chǎng)。壯大旅游企業(yè);四是有利于投融資渠道，增強發(fā)展后勁;五是有利于產(chǎn)業(yè)互動(dòng)，實(shí)現共同發(fā)展;六是有利于調動(dòng)旅游系統的積極性，創(chuàng )造性。

　　二、各地推廣旅游資源一體化的有益經(jīng)驗

　　從調研中我們充分感受到，旅游資源一體化的推進(jìn)與各級黨委、政府對發(fā)展旅游業(yè)重視程度是分不開(kāi)的，也是與各地的發(fā)展實(shí)際分不開(kāi)的，更與各地創(chuàng )新體制機制的自覺(jué)性分不開(kāi)。從調研中我們感覺(jué)到，各地推進(jìn)旅游資源一體化有以下幾方面的經(jīng)驗。

　　1.黨委、政府高度重視是旅游資源一體化的必要條件。早在1998年浙江省委、省政府就在總結經(jīng)驗的基礎上提出：“縣(市)一級根據風(fēng)景與旅游一體、產(chǎn)品與市場(chǎng)結合、開(kāi)發(fā)與保護統一的原則，可以結合當地實(shí)際建立有利于旅游發(fā)展的、統一的管理機構”。并特別強調“省級有關(guān)部門(mén)不得橫加干涉”。據此，浙江省縣(市)級旅游管理體制改革才得到了全面展開(kāi)。因為旅游資源一體化涉及到行政權限的整合配置，既需要改革的勇氣，更需要各級黨委、政府的堅強后盾和科學(xué)決策。在浙江各地的改革中，針對有關(guān)部門(mén)的壓力，省政府領(lǐng)導明確要求提出“應以小平同志三個(gè)有利于為標準，允許在我省試點(diǎn)，在實(shí)踐中逐步統一認識”;同時(shí)借省委、省政府出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強文物工作的意見(jiàn)》之機明確要求“各類(lèi)文物事業(yè)單位要進(jìn)一步解放思想，轉變觀(guān)念，增強改革意識，進(jìn)行體制和機制創(chuàng )新。面向群眾，面向市場(chǎng)”。

　　2.結合實(shí)際科學(xué)創(chuàng )新是實(shí)現旅游資源一體化的重要基礎。旅游資源一體化體制的創(chuàng )新，是對現有行政權限的優(yōu)化整合，不僅沒(méi)有先例可循.更沒(méi)有統一的模式。這一體制的創(chuàng )新不僅要有明確的目標，更需要結合當地的資源狀況、發(fā)展需求和產(chǎn)業(yè)模式等具體情況統籌確定。如杭州市旅委在改革中并不是一味追求一體化體制，而是強化了綜合協(xié)調職能，不僅將分屬不同系統的園文局、貿易局、之江度假區管委會(huì )、西湖博覽會(huì )辦公室、商業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、旅游集團等十個(gè)部門(mén)歸口于新組建的旅游委員會(huì )，而且取得了“兩江一湖”的規劃審查職能，并在機制上確立了協(xié)調西湖風(fēng)景名勝區新建、改建項目的協(xié)調地位，這種綜合協(xié)調職能在實(shí)踐中同樣發(fā)揮出了明顯的積極作用。

　　3.完善配套政策是有效發(fā)揮一體化作用的重要保障。從浙江的`情況來(lái)看。自1998年開(kāi)始的旅游體制的改革正在分階段、有重點(diǎn)地穩步推進(jìn)。1998年前后，重點(diǎn)推廣旅游資源一體化改革，并從風(fēng)景旅游一體繼而擴展到林業(yè)、水利、文化與旅游一體;2001年以來(lái)，重點(diǎn)把國有旅游企業(yè)進(jìn)行股份制改造，扶持旅游企業(yè)向集團化發(fā)展;今年以來(lái)，省委、省政府又明確提出探索景區所有權、管理權、經(jīng)營(yíng)權分離，引導景區管理體制和投融資體制深化。這一系列改革措施為旅游業(yè)發(fā)展筑起堅實(shí)的制度保障。

　　但是也需要看到的是，一些地方在推廣旅游資源一體化的過(guò)程中，也明顯存在著(zhù)政企不分的情況。這些現象雖然在一定程度和一定時(shí)期提升了旅游局的地位。但由于行政職能與企業(yè)行為交叉，必然成為今后行政改革的又一重點(diǎn)領(lǐng)域。

　　三、對旅游資源一體化的幾點(diǎn)認識

　　經(jīng)過(guò)實(shí)地調查和認真研究，針對旅游資源一體化問(wèn)題我們形成了如下幾點(diǎn)看法：

　　1.旅游資源一體化是破解旅游資源部門(mén)分治的有效途徑。由于旅游資源一體化是通過(guò)行政職能的整合實(shí)現資源的統籌管理，因此針對旅游資源部門(mén)分治的現實(shí)而言具有重要的積極意義。特別是由于各部門(mén)的職能管理過(guò)于原則，所有權、管理權和經(jīng)營(yíng)權的法律地位尚未明確，職能管理部門(mén)實(shí)際上取代了所有權人的地位，強化了部門(mén)的“地盤(pán)”意識和部門(mén)利益。也加劇了保護與開(kāi)發(fā)之間的矛盾。在目前相關(guān)制度配套不完善的情況下。旅游資源一體化更具有特殊的意義。但同時(shí)旅游資源一體化體制也帶來(lái)三個(gè)方面的挑戰：一是統籌保護與開(kāi)發(fā)的難度加大。由于目前各地推行的旅游資源一體化突出的是資源對象的管理權限，缺乏明確的定位與權責劃分，特別是旅游部門(mén)缺乏資源保護必要的執法權，容易造成責權不一致，為更好地統籌保護與開(kāi)發(fā)這一問(wèn)題留下隱患;二是制度創(chuàng )新的緊迫性增強。由于統籌資源保護與開(kāi)發(fā)更重要的意義在于如何更好地在實(shí)踐中得到妥善處理。因此在科學(xué)的基礎上，有必要圍繞保護與開(kāi)發(fā)建立一系列更為精細、更為深入的制度。但目前尚未看到相關(guān)的探索與實(shí)踐;三是旅游部門(mén)依法行政的復雜性增加。由于旅游資源一體化并不是明確所有權的行使主體。旅游部門(mén)也非完全意義上的資源保護單位，在增加了資源對象管理權限的同時(shí)，旅游部門(mén)的地位更加模糊，因此如何履行好旅游行政管理職責還有待深入觀(guān)察。

　　2.“三權分離”是促進(jìn)旅游資源有效利用的法律基礎。從廣東的情況來(lái)看。其著(zhù)眼點(diǎn)并不是推行旅游資源一體化，而是從“不爭議、不過(guò)多討論，讓各地先自行發(fā)展”出發(fā)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，通過(guò)市場(chǎng)有效推進(jìn)現有資源的開(kāi)發(fā)，并通過(guò)市場(chǎng)整合資源。如德清縣政府將全縣旅游資源統一交由廣東南湖國旅來(lái)投資和開(kāi)發(fā)政府主要做好相關(guān)的公共服務(wù)職能。對于文物等特殊單位.則將門(mén)票銷(xiāo)售及收益、景區(點(diǎn))促銷(xiāo)承包給旅行社，管理等問(wèn)題仍由政府承擔。連州地下河景區通過(guò)經(jīng)營(yíng)權轉讓.取得了較好地效果。這些現象實(shí)際上反映了政府如何更好地行使行政管理權、資源所有權以及資源經(jīng)營(yíng)權的作用問(wèn)題。我們認為，由于旅游資源的所有權、管理權和經(jīng)營(yíng)權適當分離并不為法律法規所禁止，而上述三權的分離正是確立行使旅游資源所有權人的基礎，也是規范旅游資源行政管理權限的必要條件，更是促進(jìn)旅游資源合理開(kāi)發(fā)的法律依據，是旅游資源開(kāi)發(fā)與市場(chǎng)接軌的必然途徑。

　　3.深化改革是完善旅游資源一體化體制的必然要求。雖然目前旅游資源一體化體制發(fā)揮出了重要的積極效果，但由于其先天的缺陷，有必要通過(guò)深化改革來(lái)逐步完善。一是要從法律上推動(dòng)建立行使旅游資源所有權人制度。否則不僅國家作為旅游資源所有者的權益無(wú)法實(shí)現.也難以避免職能管理代行所有權的現象;二是要深化旅游資源行政管理方式改革。要在科學(xué)的基礎上，進(jìn)一步明確旅游資源的開(kāi)發(fā)程度，防止職能管理過(guò)于原則而流于泛化，甚至以保護為名行割據之實(shí);三是要積極推動(dòng)旅游資源經(jīng)營(yíng)權的適當分離。要使部門(mén)的職能管理與之相協(xié)調，也與旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展相一致。

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